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军民融合立法工作存在的主要问题

2020-03-13 22:05

  □ 张建田

军民融合发展法规制度建设,是指享有立法权的国家权力机关、国家行政机关和军事领导机关,依照法定的职务和程序,制定、修改或废止军民融合发展法规规范的活动。党的十九大报告深刻指出:“坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”;“坚持富国和强军相统一,强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实,深化国防科技工业改革,形成军民融合深度发展格局,构建一体化的国家战略体系和能力”。因此,加强军民融合发展法规建设研究,对于规范军民融合发展行为,统筹经济建设和国防建设协调发展,具有重大现实意义和深远历史意义。

  习近平总书记在谈及军民融合立法问题时强调,必须坚持以问题为导向。分析我国军民融合领域立法的现状和问题,我们必须有清醒的认识。

一、加强军民融合法规制度建设的重要性和必要性

  第一,军民融合相关法律法规分散。截至目前,军民融合立法标准和门类并没有达成共识,数量不详、底数不清的现象比较突出。据不完全统计,截至2018年12月底,全国人大及其常委会制定的现行有效的271部法律中,涉军法律及其含有相关条款达120部;在国务院制定的700多部行政法规中,有160多部含有涉军条款。

军民融合深度发展是党的十九大报告中国防和军队建设“五个更加注重”的重要内容,是全面建成小康社会决胜期“七大战略”之一,在新时代党和国家全面建设中占有十分重要的地位。加强军民融合法规制度建设,是深入贯彻落实十九大精神的实际举措,是建立军民融合体制的强力支撑,是军民融合机制顺利运行的可靠保障,必将有力促进国防建设与经济建设在更高层次上融合创新,助推军民融合发展水平快速提升。

  对于涉军法律法规能否一概等同于军民融合立法数量姑且不论,但军民融合领域的立法情况高度分散和碎片化的现象则是客观现实。尤其在国防科技工业、武器装备采购、航天等重点基础设施建设、国防经济动员、后勤保障、退役军人权益保障等方面,尚未见综合性、专门性的法律法规。

(一)加强军民融合法规制度建设是贯彻军民融合发展战略的内在要求。军民融合深度发展上升为国家战略,使军民融合的范围和内容不断拓展延伸,涉及政治、经济、文化、社会、国防等多个方面的统筹协调,形成在更广范围、更高层次、更深程度上国防建设与经济建设的良性互动,不仅为全面建设社会主义现代化国家开创了新的领域,同时也对法规制度建设提出了新的更高要求。党的十九大报告明确指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”加强军民融合法规制度建设,是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。对此,应按照全面依法治国的战略部署,紧密结合军民融合发展实际,扎实推进军民融合法规制度建设,将军民融合发展的各领域、各层次、各阶段、各环节,以法律形式予以系统全面规范,为军民融合发展实践提供完备的法律支撑保军民融合发展融得了、融得深、融得好。

  从国务院、中央军委联合制定并可公开查阅到的55部行政法规内容看,除个别条款涉及到与军民融合相关的内容外,对军民融合的主体、范围、权利、义务、对接渠道、保障措施等,没有相对独立的章节。长期以来,军民融合涉及的法律法规、规范性文件鉴别标准不一,导致数量不清,已经直接影响相关立法工作的启动。为此,2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》,明确了4个方面14条清理标准,并要求各单位分别提出废止、失效、修改、整合、降密解密、继续有效等处理意见。这是新中国成立以来,首次以军民融合为内容的专项法律法规清理活动,对于摸清立法情况、分析存在的问题、改进立法工作、构建具有中国特色的军民融合法律法规制度体系,将产生重要影响。

(二)加强军民融合法规制度建设是破解军民融合发展难题的客观需要。在党中央、国务院和中央军委的正确领导下,我国军民融合发展领导体制、工作机制和政策法规逐步完善,国家基础设施建设贯彻国防要求成效明显,国防科技工业军民融合取得重要进展,军队保障社会化加速推进,平战结合的国防动员体系不断完善,取得了良好的综合效益。但从总体上看,由于受多种因素影响和制约,目前军民融合发展无论是在领导管理体制和运行机制建设上,还是资源整合、配套建设及综合保障等方面,还存在诸多问题和不足。习主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全休会议上深刻指出:“军民融合发展还存在一些突出同题,主要是思想观念跟不上,顶层统筹统管体制缺乏,政策法规和运行机制滞后,工作执行力度不够”。因此,迫切需要构建职责明晰、执行顺畅、监督有力、运行有效的法规体系,充分发挥法规制度的规范、引导、保障作用,以破解军民融合发展“根”上的问题,提高军民融合发展法治化、规范化水平。

  第二,军民融合相关法律法规的修改废释工作整体滞后。目前,涉及军民融合的现行相关法律法规不仅高度零散、立法层级较低,而且立改废释工作整体严重滞后。有相当数量的法律法规还是制定于改革开放之初,尤其是涉及国防科技工业和武器装备研制生产的法律法规和规章制度,绝大多数出自于计划经济体制这一特定历史条件下,未能及时修改,甚至仍然发挥着效用。如1988年7月1日实施的私营企业暂行条例、1993年公布的公司法等,至今仍然存在着对民营企业进入军品生产的限制条款。

(三)加强军民融合法规制度建设是推进军民融合深度发展的重要保证。推动军民融合向深度发展,是一项战略性基础工程,涉及到战略目标、体制机制、规划计划、资源配置等方方面面的内容,需要协调各部门、各单位、各领域,必须体现国家意志,坚持国家主导,形成中央、地方、军队的统筹合力。立法是最为直接、有效、长远、稳定体现国家意志的活动,是发挥国家主导作用的重要抓手。只有把军民融合发展纳入法制化轨道,明确军民融合发展战略的方向、原则、思路,细化融合发展过程中重点难点问题解决的办法、措施和要求,以强有力的政策法规对军民融合发展进行调节、支持和扶持,才能体现国家意志、国家主导,加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局,推动实现国防建设与经济建设融合式发展。

  多年来,国家和军队有关部门在清理法律法规时,因大多由各单位、各系统自行组织实施,有的法律法规出于部门职能和利益的考虑,即使明显不合时宜也未能及时废除,直接影响法律法规的实施效果。

二、当前军民融合法规制度建设存在的问题

澳门所有游戏平台网站,  据统计,自2000年立法法颁布实施以来,截至2017年前,全国人大常委会已先后作出20多个法律解释,涉及刑法、刑事诉讼法、香港特别行政区基本法等法律条文,但没有一例涉及军民融合相关的立法解释。近些年来,有关部门在研究起草、修改国防资产保护法、装备采购供应法、人民防空法、国防专利条例等过程中,因对国防法关于“国防经费”“国防需要”“国防资产”“装备订货”“国防目的”等含义的理解存在分歧,致使相关的立法工作无端迟滞。

改革开放特别是进入新世纪以来,为打破军民二元分离结构,理顺当事各方责权利关系,建立军民融合发展相关工作的程序方法与行为准则,国家、军队相继出台了一系列政策法规,军民融合发展政策制度体系初具规模,但距离“系统完善、衔接配套、有效激励”的政策制度体系仍有较大差距,主要体现在以下几个方面:

  第三,军民融合相关立法项目起草进程缓慢。多年立法实践表明,军民融合领域立法难是普遍现象。如国防动员法从启动到出台历经29年、国防交通法历经18年、武警法历经17年。不少立法项目不仅耗费时间长,而且难以面世。如国防科研生产法从1990年1月开始起草,第七届全国人大法律委员会、财经委员会已列入立法计划,但至今没有出台。

(一)位阶关系不够合理。位阶关系,是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级,体现了国家法律体系的内在统一性。当前,我国军民融合法律、法规、文件、规章、规范性文件呈递增排列,法律和法规数量偏少,规章和规范性文件数量明显较多,位阶关系不够科学合理。一是缺少军民融合顶层法律。已制定出台的55部相关法律均为军民融合子领域法律,且均在少数条款中涉及到了军民融合有关内容,缺乏一部专门的军民融合顶层法律,导致军民融合的主体、范围、权利、义务、对接渠道、保障措施等内容界定不清楚,缺乏供国家、军队、企事业单位共同遵循的法律依据,不能有效发挥法律的规范、引导和保障作用,与军民融合发展作为国家战略的地位极不相称。二是部分领域位阶结构不够科学。目前,法律法规的位阶分布虽然未作硬性规定,但从一些单位反馈情况来看,军民融合部分领域法律法规结构不够合理的问题比较突出。例如,国防科技工业与武器装备采购领域出台的规章较多,但在法律层面尚为空白,这就存在由部门规范国防科技工业和武器装备采购市场行为,而部门行为本身却缺乏规范和制约的问题。三是主要领域法律缺失。从数量上看,当前军民融合发展相关法规文件已相当可观,但“重量级”的法律漏项仍然较多。例如,国防科技工业、武器装备采购、航天等方面的法律尚为空白,基础设施建设、国防经济动员、后勤保障、退役军人保障等方面的法律也亟需研究起草。

  近年来,呼声极高并已经受到习近平总书记关注的军民融合促进法(现已经列入第十三届全国人大常委会立法规划一档项目,法律名称为军民融合发展法),从2008年提出议案,并由军内外数十个单位和部门参与,但时至今日,其框架结构和条款内容依然未见“真容”。与此同时,有些法律法规在制定时,就预先为军民融合领域相关配套立法提供了接口,然而,相关配套立法工作严重滞后。笔者对宪法、人民防空法、国防教育法、政府采购法、法官法、检察官法、律师法、标准化法、专利法、居民身份证法、食品卫生法等37部法律的有关条款进行查询,明确规定需制定54件(类)配套性法律、法规。然而,截至2017年年底,已制定的不足30件(含规范性文件类)。特别是由军队有关部门牵头起草的《海洋基础测绘条例》《军港条例》,原本是贯彻执行测绘法、港口法的立法项目,立法的紧迫性和必要性毋庸置疑,却一直未能取得实质进展。

(二)领域分布不够均衡。目前,军民融合法规文件数量居于前三位的领域分别是统筹社会服务保障、统筹应急应战和和公共安全、基础设施共建共享,数量最少的是统筹经济和军事“走出去”领域,分布不够均衡的问题比较明显。一是立法分布相差较大。由于我国军民融合发展法规建设的组织领导分工还不够明确,缺乏归口部分对其进行统筹协调,难以从根本上对军民融合发展立法进行系统论证、综合归类、顶层设计,导致该领域法律规范体系结构不科学、分布不均衡,尤其是军民协同创新和重点安全领域法治建设明显滞后。二是军地二元分离结构明显。军地、部门、行业之间的行政壁垒和利益羁绊仍然存在,导致法规标准体系军民融合不畅通,军民两大体系之间“封闭化”“孤岛化”和互动共享不足等问题凸显,客观上阻碍了融合步伐。如有的部门和单位在军工、民品企业税收、信贷、投资等方面实行“双轨制”,承担配套任务的民营企业难以同国有军工企业享受税收减免等优惠政策,对军民融合产业发展的投入难以获得合理回报。三是立法“碎片化”问题突出。现行军民融合政策法规多为部门规章和“办法”“意见”等指导性文件,法规体系不健全、不完备、不配套,存在各自为政、分散孤立、相互脱节等问题。行业、部门、行政色彩浓厚,操作性不强,有些甚至相互冲突,或超出规范范围,导致法规文件数量虽多但缺乏权威性、综合性、一致性,影响法律效力。

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